#Artículo: LOS TRABAJADORES DEL ESTADO

En retrospectiva, recuerdo que en una de las materias de la curricula universitaria, aquella denominada “derecho laboral,” con precariedad alcanzábamos a examinar algunos tópicos de la Ley Federal Del Trabajo, como si el universo del derecho del trabajo se limitara a esa Ley (quiero suponer que debido a los planes de estudio, que desde luego, al día de hoy ya han sido modificados) sin embargo, para aquellos quienes se dedican al ejercicio de está a través de la procuración de justicia, del litigio, docencia o investigación saben que el derecho del trabajo es como un árbol con varias ramas.

Por ello, es necesario recordar que el constituyente en 1917 estableció por primera vez, derechos de los trabajadores en el texto del Artículo 123 de la Constitución Política, dando a nuestra carta magna el sello de una de las primeras Constituciones en proteger derechos sociales, lo que llevaría a la promulgación de su ley reglamentaria, la primera Ley Federal Del Trabajo en 1931; sin embargo el 5 de diciembre de 1960 se adiciono al texto constitucional un controvertido apartado “B” que daría lugar a la promulgación de la Ley Federal De Los Trabajadores Al Servicio Del Estado en 1963 y que comenzaría con un universo laboral “dividido,” puesto que sin tomar en cuenta que la fracción VI del artículo 116 de nuestra norma suprema confiere a las Entidades Federativas la facultad de regular las relaciones con sus trabajadores, existen además “trabajadores” excluidos de la regulación laboral.

Sin entrar al estudio del trabajo “no subordinado” como actividad física o intelectual, tutelado por el artículo 5 Constitucional, observamos una dimensión paralela del universo del trabajo en aquellos que por disposición de la Constitución, de la Ley o de la jurisprudencia se exceptúan de la regulación estrictamente laboral; así tenemos que mencionar en primer lugar lo que dispone el segundo párrafo la fracción XII de la Constitución Política que señala: “...Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federación y sus servidores serán resueltos por el Consejo de la Judicatura Federal; los que se susciten entre la Suprema Corte de Justicia y sus empleados serán resueltos por esta última…” encontramos así una de las tantas excepciones en materia de competencia a los tribunales del trabajo, que bien valdría la pena un estudio más amplio y riguroso.

En 1998 la Segunda Sala De La Suprema Corte De Justicia De La Nación determino la contradicción de tesis visible bajo el rubro: POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, SON INCONSTITUCIONALES DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA RELATIVA. Lo anterior en virtud de que las leyes secundarias que pretendían dar el carácter de confianza a los policías y excluirlos de la regulación laboral. La corte en su momento defendió a las fuerzas policiales, sin embargo en junio de 2008 se modificó la fracción XIII del artículo 123, para establecer que: “…Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes….” Así, con una reforma se legitimó la exclusión, y abrimos una de las tantas puertas por las que escapo el derecho del trabajo y entro al ámbito del derecho administrativo, al que para efectos de las relaciones con “servidores públicos” prefiero llamar el Derecho Administrativo Del Trabajo.

Cierto es que en efecto, la relación laboral con el estado depende de un “nombramiento” y que dicho acto es un acto administrativo, lo que ocurre de igual forma con el cese, de ello no hay duda, pero tampoco puede perderse de vista que la relación que se sostiene entre quien presta el servicio y el que lo recibe es de trabajo (puesto que incluso gozan de la “seguridad social” a través de Institutos especiales, y que las consecuencias de la prestación del servicio, “haberes” como algunos le denominan a las prestaciones o salarios caídos son de carácter laboral y que sin embargo en ocasiones se dirimen en los tribunales de justicia administrativa. En el caso de los policías, así lo sostuvo el Segundo Tribunal Colegiado En Materia Administrativa Del Tercer Circuito en la tesis visible bajo el rubro: POLICÍAS DEL ESTADO DE JALISCO. EL PLAZO PARA PRESENTAR LA DEMANDA CON MOTIVO DE SU CESE SE RIGE POR LAS REGLAS DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE LA PROPIA ENTIDAD FEDERATIVA. Criterio al que le siguieron muchas más en el mismo sentido.

Sin embargo, la constitución en apariencia no solo autorizo “excluir” (en un rompimiento a la prohibición de leyes especiales), a los miembros de las fuerzas armadas, por ello llama la atención el contenido del artículo 8 de la Ley Federal De Los Trabajadores Al Servicio Del Estado, que dispone:

“””…Artículo 8o.- Quedan excluidos del régimen de esta ley los Trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 5o.; los miembros del Ejército y Armada Nacional con excepción del personal civil de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina; el personal militarizado o que se militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano; el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, cárceles o galeras y aquellos que presten sus servicios mediante contrato civil o que sean sujetos al pago de honorarios….”””

Así los trabajadores de “des-confianza” según lo ordena dicho precepto legal se excluyen de la aplicación de esa ley burocrática, pese a que su artículo tercero reconoce que “Trabajador es toda persona que preste un servicio físico, intelectual o de ambos géneros, en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales.” Pudiendo ser de base o de confianza, siendo estos últimos precisados en el artículo 5 de la LFTSE

No pasa inadvertido que la fracción XIV del apartado “B” del 123 constitucional estableció que ““”… La ley determinará los cargos que serán considerados de confianza. Las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social…” de lo que se advierte que los mismos por “eliminación” no gozan de estabilidad en el empleo como fue reiterado por la tesis: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. ESTÁN LIMITADOS SUS DERECHOS LABORALES EN TÉRMINOS DE LA FRACCIÓN XIV DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL. De lo que se colige que al no ser aplicables las demás reglas contenidas en el referido apartado B, ni las contenidas en su Ley Reglamentaria; y al no existir ninguna otra legislación que regule su actuar o protección, incluso solo la del salario, encontramos no solo un vacío o laguna legal, sino un limbo que los coloca en total indefensión.

Ahora bien, si partimos de la clasificación que realiza el artículo 5 de la LFTSE, encontraremos que a diferencia de la LFT que clasifica a los trabajadores de confianza atendiendo a las funciones que realizan, (dirección, inspección, vigilancia y fiscalización, cuando tengan carácter general) tenemos que su contraparte burocrática parte de un catálogo que si bien atiende a diversas funciones, también lo hace a partir de la denominación del puesto, así lo determino en 1998 la segunda sala de la Suprema Corte De Justicia De La Nación al establecer la contradicción de tesis 13/97 visible bajo el rubro: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. ORIGEN HISTÓRICO DE LOS CATÁLOGOS DE PUESTOS EN LOS ORDENAMIENTOS BUROCRÁTICOS. Así los trabajadores enumerados en la por demás larga lista que antecede, pueden ser excluidos de la regulación de la LFTSE, de lo que se desprende que al no haber otra “regulación laboral” que norme su actuar, sus acciones y la de sus “patrones” solo se entienden como actos administrativos, y actos de autoridad respectivamente.

Es verdad que a tiempos más recientes se han apartado del criterio antes citado, señalando que no basta la denominación que se dé al puesto, si no las funciones realmente desempeñadas, así lo estableció el pleno de la SCJN en la tesis P.J. 36/2006 del pleno TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO PARA DETERMINAR SI TIENEN UN NOMBRAMIENTO DE BASE O DE CONFIANZA, ES NECESARIO ATENDER LA NATURALEZA DE LAS FUNCIONES QUE DESARROLLAN Y NO A LA DENOMINACION DE AQUEL, y en el año de 2010 la segunda sala de nuestro máximo tribunal en la contradicción de tesis: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. LA SOLA DENOMINACIÓN EN EL NOMBRAMIENTO RESPECTIVO, DE QUE LA CATEGORÍA OCUPADA SE UBICA EN EL RANGO "ENLACE", PREVISTO EN EL INCISO E) DEL ARTÍCULO 5 DE LA LEY DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, NO DEFINE SU NATURALEZA DE CONFIANZA.

Cierto es que la Ley Del Servicio Profesional De Carrera En La Administración Pública Federal dispuso en su artículo 3 fracción IX: que “Servidor Público de Carrera: es la Persona física integrante del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, que desempeña un cargo de confianza en alguna dependencia”. (*las negritas son nuestras). Sin embargo no todos los trabajadores de confianza se rigen por la citada LSPCAPF puesto que el artículo 5 de dicha ley establece que: “…El Sistema comprenderá, tomando como base el Catálogo, los siguientes rangos:…a) Director General;…b) Director de Área;…c) Subdirector de Área;…d) Jefe de Departamento, y e) Enlace…””” de lo anterior se aprecia indiscutiblemente que hay trabajadores que al no encontrarse en dicho catalogo o no ingresar al sistema, en las condiciones que dicha ley impone, no encuentran regulación de ningún tipo. Por lo que su actuar se rige a falta de disposición laboral por el derecho administrativo, y aun en los casos de los trabajadores de confianza que si son regulados por la LSPCAPF la segunda sala de la SCJN determino que cuando se tratara de prestaciones que no se encuentran en la LFT o en la LFTSE la competencia para conocer de las controversias debía atenderse a la acción reclamada: como se observa en las tesis de rubro: SEPARACIÓN VOLUNTARIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. ES COMPETENTE UN JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO PROMOVIDO CONTRA LA NEGATIVA A INCORPORAR A UN SERVIDOR PÚBLICO A ESE PROGRAMA. Criterio que de igual forma se mantuvo en la tesis: SEPARACIÓN VOLUNTARIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. ES COMPETENTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS SURGIDOS CON MOTIVO DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA QUE REGULA ESE PROGRAMA.

Por fortuna dichos criterios se abandonaron al resolver la contradicción de tesis 75/2010 visible bajo el rubro: SEPARACIÓN VOLUNTARIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. LA NATURALEZA DE LA NORMA QUE REGULA EL PROGRAMA RELATIVO ES FORMALMENTE ADMINISTRATIVA PERO MATERIALMENTE LABORAL, POR LO QUE LOS CONFLICTOS Y EL EJERCICIO DE LAS ACCIONES QUE SURJAN CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN Y CUMPLIMIENTO CORRESPONDE A AUTORIDADES ESPECIALIZADAS EN ESTA ÚLTIMA MATERIA. No obstante dicha jurisdicción no representa ninguna ventaja, puesto que aun las medidas de estabilidad contenidas en la LSPCAPF no modifican su situación de confianza, lo que los hace sujetos de la imposibilidad de ser reinstalados, como lo determino el Tercer Tribunal Colegiado En Materia Del Trabajo Del Tercer Circuito en la tesis: SISTEMA PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA FEDERAL CENTRALIZADA. LAS MEDIDAS DE ESTABILIDAD PREVISTAS EN LA LEY RELATIVA A FAVOR DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS PERTENECIENTES AQUEL, NO MODIFICAN LA NATURALEZA LABORAL DE SU RELACIÓN CON LA DEPENDENCIA Y SU CALIDAD DE TRABAJADORES SINO QUE PROCURAN SU PROFESIONALIZACIÓN Y CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA.

Así y pese a los criterios citado con anterioridad, la competencia para conocer de las controversias ante los tribunales del trabajo, no está del todo definida, sin embargo como se puede advertir de las tesis aisladas y de los criterios que han integrado jurisprudencia son tan variables y diversos que no otorgan al “servidor público” ninguna garantía puesto que la propia sala de la misma corte ha establecido en diverso criterio que pueden confluir ambas materias, si bien es cierto el contenido de la tesis (visible bajo el rubro: COMPETENCIA CONVERGENTE LABORAL Y ADMINISTRATIVA. DEBE DECLARARSE A FAVOR DE LOS ÓRGANOS QUE RESULTEN COMPETENTES PARA CONOCER DE LO DEMANDADO, SEGÚN LAS LEYES QUE LOS CREAN Y LOS RIGEN, AUNQUE TALES ENTES NO TENGAN UN CARÁCTER JURISDICCIONAL), Tenía un origen de estudio diverso, lo cierto es que en la realidad, en tratándose de servidores públicos, la línea que divide lo laboral de lo administrativo es en exceso delgada, incluso para efectos del juicio de amparo es complicado identificar cuando se actúa como patrón y cuando como autoridad, (como se advierte de la tesis: ESTADO COMO PATRON Y COMO AUTORIDAD, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. LEGISLACION DEL ESTADO DE MEXICO) al grado que en algunos casos ha propiciado un divorcio de opiniones entre aquellos que ejercen una materia y otra.

En las Entidades Federativas ocurre similar situación, en el caso de los policías, la Segunda Sala De La Suprema Corte De Justicia De La Nación en el mismo sentido resolvió por contradicción de tesis que el siguiente criterio debía prevalecer frente a cualquier otro: INSTITUTO DE LA POLICÍA AUXILIAR Y PROTECCIÓN PATRIMONIAL PARA EL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS CON SUS MIEMBROS CORRESPONDE, POR AFINIDAD, AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA ENTIDAD. La justificación a tal determinación estribaba más que en un razonamiento jurídico, en una mera interpretación exegética de la ley, es decir: como la ley primaria decía que se debían excluir de la competencia laboral, pues se excluyeron, sin más análisis de fondo sobre su carácter de trabajadores que aquel que ordenaba la norma, olvidando que no por promulgar una ley que ordene que las manzanas se precipiten al cielo en lugar del suelo, esto ocurra así.

Es por ello que si bien es cierto al derecho administrativo compete el estudio de escenarios como estos; también lo es, que ello ha llevado a que los Tribunales De Justicia Fiscal Y Administrativa conozcan de los “haberes” que deben percibir los “servidores públicos” y en tal virtud muchas de las veces resuelvan sobre prestaciones de carácter laboral, las cuales a menudo niegan frente a la aparente inexistencia de derechos de los servidores.

Es de explorado derecho que los trabajadores burocráticos “de confianza” no tienen (injustamente) derecho a estabilidad en el empleo, pero aún más lejos se ha dicho incluso que el artículo que lo ordena no viola esa garantía como se advierte de la tesis: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE LOS EXCLUYE DE SU APLICACIÓN, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO CONSAGRADA EN LA FRACCIÓN IX DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Por ello se considera que ya sea laboral o administrativa es necesaria una norma que sujete y regule a los trabajadores de confianza y sus derechos de protección al salario que refiere el apartado b del artículo 123 Constitucional.

Finalmente, sobra decir que es claro que los Tribunales tanto laborales como administrativos han actuado de acuerdo al orden normativo que se encuentra en vigor al momento de resolver determinada controversia, ajustando su actuar a derecho, sin embargo cuando el derecho positivo no está dotado de su elemento deontológico, (la justicia) se hace evidente una desprotección, no hay duda porque nuestro país está dentro del top 50 con los países de más alto índice de corrupción, y no se malinterprete, de ninguna manera se justifica y no es esa mi postura, sin embargo si partimos de la vieja reflexión que detrás de cada trabajador hay una familia… si los servidores públicos “de confianza” y los de las fuerzas armadas no encuentran seguridad en el estado al que le prestan sus servicios, pues no extraña entonces el por que con frecuencia se ven seducidos por aquellos que en apariencia podrían ofrecerles más “seguridad” que su patrón. Por ello resulta además curioso que los candidatos ni vencedores ni vencidos incluyeran dentro de su plataforma de propuestas brindar algún beneficio a estos trabajadores; da la impresión que nadie quiere un país de cambio (que es de lo que todos hablan) pero en realidad no proponen ninguno.